GOVERNO CRIA "PACOTE" PARA REDUZIR O DESEQUILÍBRIO FISCAL
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Este texto visa ilustrar o conjunto de medidas anunciadas pelo governo federal, em 11/10/96, constituído pelas Medidas Provisórias 1.522, 1.523 e 1.524, pelos decretos 2.027, 2.028, 2.029, 2.030, 2.031, 2.032, 2.033 e 2.034 e pelas resoluções 8, 9 e 10 do Conselho de Coordenação e Controle das Empresas Estatais (CEE), priorizando as que afetam as empresas estatais. Por simplicidade, aqui essa série de determinações será denominada de "pacote". Em resumo, tais medidas alteram as regras da Previdência Social e da administração pública federal, autarquias, fundações e empresas estatais.
Um segundo objetivo é o de elaborar uma primeira análise do impacto do "pacote" para as empresas estatais. Trata-se de uma análise introdutória, que busca contextualizá-lo no quadro mais amplo da crise das finanças públicas.
Contexto em que surgiu o "pacote"
Excluindo o núcleo da área econômica do governo federal, a quase totalidade dos economistas que acompanham o desempenho da política econômica considera que esta enfrenta um momento crítico, iniciado já há algum tempo, e que pode se estender, mas não indefinidamente. Esses mesmos economistas vêem no desequilíbrio fiscal e na âncora cambial dois pontos essenciais na configuração dessa fase crítica.
Por sua vez, o governo identifica no desequilíbrio fiscal o ponto chave a ser enfrentado como pré-requisito, segundo seu discurso público, para a consolidação da estabilidade monetária e "a retomada em bases sustentadas do crescimento econômico", com "seus impactos sobre o desenvolvimento social e a própria efetividade das políticas públicas" (conforme conteúdo da exposição de motivos interministerial, encabeçando o conjunto de medidas legais que constituem o "pacote").
Além da identificação do conteúdo efetivo do "pacote" e suas implicações, será necessário analisar porque ele foi lançado neste e não em outro momento, o que torna indispensável uma abordagem capaz de identificar o entrelaçamento de fatores econômicos e políticos, que operam como pano de fundo para a ação gover NAMEntal.
Declarações publicadas/inseridas com destaque na imprensa deixam claro esse entrelaçamento. Para um ministro da área econômica, o "pacote" seria o que sempre é cobrado do governo, por qualquer analista econômico, doméstico ou internacional, e revelaria o compromisso gover NAMEntal com uma trajetória de declínio gradual do déficit público. Embora o ministro ressalte, ao mesmo tempo, que "a solução estrutural só virá com as reformas da Previdência e administrativa", isso não foi impedimento para postergar essas reformas de alcance estrutural para o próximo ano (permitindo que se tornasse prioritária a tramitação, no Congresso, da emenda da reeleição presidencial). Por outro lado, reafirmando o discurso oficial de retomada do crescimento, o ministro disse estarem agindo sobre o custeio e que, ao "reduzir a taxa de despoupança do setor público, os cortes abrem espaço para os investimentos".
Com relação às razões econômicas para o lançamento do "pacote", pode-se partir da constatação evidente de que ele se insere, de fato, nos objetivos programáticos do governo - redução dos gastos públicos, especialmente no que diz respeito à folha salarial e aos gastos com a Previdência, além de enxugamento das estatais e sua privatização. Esses objetivos se inscrevem, porém, no objetivo mais geral de promover um duradouro equilíbrio fiscal.
Se a escolha do momento para o lançamento do "pacote" fosse, portanto, eminentemente econômica, ele provavelmente sucederia, ao invés de anteceder, as reformas administrativa e da Previdência, apontadas pelo governo como as que, enfim, resolverão estruturalmente o desequilíbrio fiscal.
Na verdade, há, de fato, um forte motivo de natureza predominantemente econômica para determinar a promulgação imediata do pacote: a necessidade de entrada de capitais externos para compensar o desequilíbrio das balanças comercial e de transações correntes, o que pressupõe um aumento de confiança dos aplicadores internacionais. Essa confiança, por sua vez, depende do posicio NAMEnto de organismos internacionais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, e das indicações das grandes empresas de classificação de risco — todos críticos em relação às contas públicas brasileiras e com freqüentes declarações, nos dois primeiros casos, cobrando um ajuste fiscal duradouro.
Como um ajuste nesses termos depende, na ótica do governo e desses organismos internacionais, daquelas reformas de alcance estrutural, as quais exigem demoradas e difíceis negociações com e no interior do Congresso, e como as prioridades do governo se fixaram na aprovação da emenda constitucional que abre o caminho para a reeleição do presidente da República, o remédio foi a adoção de um conjunto de medidas voltadas para a contenção dos gastos públicos.
Por que, então, não atacar, em primeiro lugar, a alta conta de juros pagos pelo governo pelas dívidas interna e externa? Na verdade, houve tentativa limitada nesse sentido, com redução da taxa de juros incidente sobre essa dívida. Mas, como o montante da dívida cresceu (em decorrência de fatores como a securitização da dívida agrícola, aporte de capital no Banco do Brasil, destinação de recursos ao setor financeiro via PROER, socorro financeiro a governos estaduais em dificuldades e outros), a taxa de juros incidente sobre ele gerou um volume de juros pagos muito superior ao previsto pelo governo.
Dessa forma, mesmo tendo reduzido os gastos com a folha salarial (de janeiro a setembro de 1996, em valores reais inflacionados pelo IGP-DI, a folha consumiu 1,5% a menos de recursos do que no mesmo período do ano anterior), os gastos inesperados com juros obrigaram o governo a abandonar a expectativa de um déficit do setor público de 2,5% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1996, passando a prever um percentual de 3,5%.
Portanto, restou como alternativa atacar, com maior profundidade, os salários e direitos trabalhistas do funcionalismo público federal e os gastos com a Previdência, além de gerar recursos com a venda de ativos das estatais, ao mesmo tempo em que as prepara para a privatização.
Mas, se os trabalhadores do setor público e das estatais reagiram contra o "pacote", como este foi recebido por aqueles a quem o governo procura agradar e cujos recursos tenta atrair? Embora sempre pressionem por endurecimento da política econômica do governo frente às reivindicações trabalhistas e aos gastos gover NAMEntais, o FMI, o Banco Mundial e os aplicadores internacionais exigem um ajuste que seja duradouro. Por essa razão, as primeiras reações foram, no mínimo, reticentes.
Algumas reações dos agentes financeiros internacionais
"Reservo-me o direito de ser um pouco cético, mas ressaltando o aspecto político positivo do pacote" (economista do ING Bank, em Gazeta Mercantil, 14.10.96, p. A-5).
"O impacto é positivo, mas limitado. Os mercados vão olhar com um certo ceticismo" (economista-chefe do Lloyds Bank, em id., ibid.).
"É difícil saber qual o impacto no curto prazo. No médio prazo, vão melhorar as condições das contas públicas. As medidas não dispensam, no entanto, os esforços para fazer as reformas da Previdência, administrativa e tributária. [...] A gente sabe que a área fraca do Plano Real é a orçamentária. É preciso fazer mais para segurar os bons resultados do Real. O pacote fiscal é um sinal correto para a comunidade internacional. [...] É necessário fazer mais na área da reforma tributária. Enquanto as despesas públicas não forem reduzidas em relação ao PIB, não vejo a possibilidade de reduzir a carga tributária" (titular-adjunta do Departamento Fiscal do FMI, em Gazeta Mercantil, 16.10.96, pp. A-1 e A-4).
A urgência para a adoção do "pacote" econômico derivou, também, da aproximação, ainda no segundo semestre de 1996, das negociações trabalhistas de grandes categorias profissionais de empresas estatais: principalmente, os bancários do Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal (CEF), os eletricitários e os telefônicos. Tratava-se de impor reposições salariais nulas ou, pelo menos, inferiores à inflação e de cortar, tanto quanto possível, direitos trabalhistas assegurados em acordos anteriores.
Adicionalmente, observe-se ainda que, com esse conjunto de medidas e objetivos, o governo buscou também responder a seus críticos internos, os economistas de diversos matizes que, criticando acidamente a "inação" do governo frente aos problemas mais prementes da conjuntura econômica, contribuíam, na visão do governo, para minar sua credibilidade política junto aos organismos internacionais e, sobretudo, para corroer as perspectivas de continuidade da coalizão de forças hoje no poder.
O "pacote" e o déficit público
As medidas anunciadas pelo governo federal, em 11/10/96, devem ser analisadas no contexto da fragilidade das contas públicas. Ao explicitar que as medidas visam dar uma resposta à deterioração das finanças públicas, o governo optou, neste momento, por reduzir as despesas de custeio da máquina, ao invés de implementar um projeto mais amplo de reforma fiscal e tributária.
O objetivo declarado de reduzir gastos com custeio não revela a complexidade das causas do déficit público. A escolha do funcio NAMEnto da máquina federal como eixo do controle das contas públicas coloca em segundo plano a consideração da finalidade dos serviços públicos e do modo como será afetado o próprio atendimento à população. Nesse aspecto, a exemplo da reforma administrativa, as medidas em questão deixam em aberto o risco de ser prejudicada a função do setor público de atender, satisfatoriamente, a população, principalmente porque elas têm como objetivo exclusivamente a redução de custos, não estabelecendo critérios nem prioridades baseados na melhoria daquele atendimento.
Veja-se o que diz a própria exposição de motivos interministerial, no seu item nº 11: "Adotadas as medidas que ora submetemos à apreciação de Vossa Excelência, é possível projetar déficit operacional consolidado inferior a 2,5% do PIB para 1997, assegurando, assim, a trajetória de melhoria das condições fiscais e a continuidade do processo de consolidação da estabilidade macroeconômica."
O desequilíbrio das contas públicas constitui um dos principais entraves à estabilização da economia, inviabilizando a retomada dos investimentos e, em termos mais gerais, um crescimento sustentado. Por isso, nos últimos anos o governo vem tentando enfrentar esse problema. Basta lembrar que, ainda em 1993, o Plano de Ação Imediata (PAI) já buscava dar um melhor orde NAMEnto e melhorar a relação entre as estatais e o Tesouro Nacional. Em seguida, antecedendo o Plano Real, foi criado o Imposto Provisório sobre a Movimentação Financeira (IPMF), para dar maior reforço ao caixa do governo federal, bem como foram elevadas as alíquotas de Imposto de Renda e criado o Fundo Social de Emergência para dar ao Executivo federal maior autonomia e flexibilidade aos gastos públicos. Atualmente, o Fundo Social de Emergência foi substituído pelo Fundo de Estabilização Fiscal e o IPMF deve voltar, a partir de janeiro de 1997, como Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), apesar de constarem com finalidades distintas.
De qualquer forma, mesmo com a arrecadação superando 30% do PIB em 1995, a deterioração das contas públicas se mantém. Entre os motivos para isso pode-se destacar:
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o crescimento da dívida pública, decorrente do déficit verificado a cada exercício nas contas públicas e das altas taxas de juros, utilizadas pelo Plano Real com o objetivo de contenção da demanda e dos preços, bem como de atração de capitais externos;
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a evasão fiscal, atualmente estimada em 8,8% do PIB, e a renúncia fiscal (concessão de estímulos por parte do próprio Estado, visando viabilizar empreendimentos considerados de interesse econômico ou social);
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o crescimento dos gastos com pessoal, que pode ser atribuído aos aumentos salariais, em função da aplicação da isonomia salarial, concedidos pelo então presidente Itamar Franco, no final de 1994, e ao crescimento das despesas com os servidores inativos;
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o "congelamento" das tarifas públicas na fase inicial do Plano Real;
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a menor redução do valor real dos salários, bem como das demais despesas e transferências realizadas do governo federal, em função da redução da taxa de inflação.
Do ponto de vista financeiro destacam-se:
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o processo de capitalização do Banco do Brasil com o reconhecimento, no balanço patrimonial, das perdas provenientes da elevada inadimplência, particularmente com grandes agricultores;
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a emissão de títulos públicos para restringir a liquidez da economia por conta da liberação de recursos ao sistema financeiro por meio do Proer;
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o impacto da emissão de títulos para a securitização da dívida agrícola;
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a renegociação da dívida dos estados.
O quadro anteriormente ilustrado, juntamente com a política de controle de preços ancorada no câmbio e juros, fez com que a dívida líquida do setor público alcançasse 34% do PIB, sendo que apenas a dívida mobiliária efetiva do Tesouro Nacional cresceu mais de 250% desde janeiro de 1994, totalizando R$ 169,3 bilhões, em outubro de 1996.
O crescimento vertiginoso da dívida pública, após o Plano Real, alimenta o problema do déficit, na medida em que os gastos com a dívida devem ser cobertos pelo Tesouro Nacional no mesmo exercício fiscal, tendo em vista o prazo relativamente curto em que esses títulos "rolam" no mercado financeiro. De janeiro a setembro de 1996, com relação ao ano de 1995, no total de despesas da execução financeira do Tesouro Nacional, a participação dos encargos da dívida pública subiu de 12,5% para 15,7%, o item despesas de pessoal e encargos teve participação ligeiramente menor que no ano de 1995 e o volume de despesas com a dívida pública representou 40% das despesas de pessoal e encargos.
Nesse sentido, o conjunto de medidas está longe de dar grande solução ao problema fiscal, já que se concentra, exclusivamente, nos gastos com custeio sem se preocupar com o caráter financeiro do déficit, representado pela rigidez das despesas financeiras provenientes do perfil de curto prazo e com elevados encargos da dívida pública.
Do ponto de vista político, contudo, deverá ter um efeito importante, uma vez que sinaliza aos governadores o mesmo perfil de ação, ou seja, uma extensão de procedimentos similares para o âmbito estadual.
Quadro 1 - Principais medidas no setor público
Medida
Objetivo
Alcance
Extingue a licença-prêmio, mantém os direitos adquiridos e cria a licença-capacitação (MP 1.522)
Eliminar o benefício
Todos os servidores públicos federais, respeitados os direitos adquiridos dos que já completaram tempo de trabalho
Amplia de dois para três anos o período de licença não remunerada (MP 1.522)
Reduzir despesas de pessoal
Todos os servidores licenciados
Servidor licenciado para mandato classista e sindical não será mais remunerado pelo serviço público (MP 1.522)
Reduzir despesas com pessoal licenciado
Servidores licenciados em função de mandato classista
Proíbe acumular aposentadoria com remuneração de novo cargo efetivo, exceto nos casos permitidos pela Constituição Federal (MP 1.522)
Atender decisão do Superior Tribunal Federal (STF)
Todos os aposentados que tenham realizado concurso público e assumido cargo efetivo na administração direta
Autoriza exoneração de servidores não estáveis com indenização de um salário por ano trabalhado (MP 1.522)
Promover redução estrutural da folha de pagamentos
Todos servidores contratados entre outubro/83 e outubro/88 (55.000)
Limita as férias dos advogados da administração pública a trinta dias (MP 1.522)
Extinguir direito de honorários
Todos os advogados da administração direta, autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista
Determina atualização anual de cadastro de aposentados e pensionistas do Executivo federal (MP 1.522)
Melhorar processo de acompanhamento
Aposentados civis e pensionistas do Executivo federal
Extingue aposentadoria com vencimento imediatamente acima de quem se encontrava na ativa
Eliminar gasto adicional na aposentadoria
Todos os servidores que se aposentarem a partir da data da medida
Anuênio passa a ser qüinqüênio
Garantir alívio financeiro nos próximos cinco anos
Todos os servidores públicos federais
Elimina cargos existentes (MP 1.524).
Conter despesas administrativas
Todos os servidores públicos federais
Proíbe horas extras em 1997, exceto em hospitais (Decreto 2.030)
Conter despesas administrativas
Todos os servidores públicos federais, exceto os que trabalham em hospitais
Veda indexação nos contratos de serviços de limpeza e vigilância (Decreto 2.031)
Diminuir custos e introduzir critérios de mercado
Administração pública federal direta, autárquica e fundacional
Limita a participação de servidores públicos federais em cursos, seminários e eventos (Decreto 2.029)
Conter despesas administrativas
Todos os servidores públicos federais
Passa de anual para qüinqüenal a incorporação da parcela do valor da função comissionada exercida pelo servidor público
Postergar por cinco anos os desembolsos do Tesouro Federal
Todos os servidores públicos federais
Determina pagamento do auxílio- alimentação em espécie (MP 1.522)
Eliminar gastos com administração do benefício tão logo vençam os atuais contratos
Servidores públicos federais civis ativos da administração direta, autarquias e fundações
Fonte: Diário Oficial da União (DOU), de 14/10/96.
Elaboração: DIEESE - Subseção Sindicato dos Bancários de Curitiba e Região.
O "pacote" e as empresas estatais federais
As medidas adotadas pelo governo não devem atingir, de imediato, o conjunto dos funcionários das estatais, limitando seu alcance, por ora, aos recém-admitidos, pois as normas e vantagens estabelecidas em regulamento de pessoal devem ser entendidas como parte integrante do contrato individual de trabalho.
O "pacote" incide nas relações de trabalho nas empresas estatais, pois indica claramente tendências a serem seguidas pelas direções das empresas no presente e no futuro próximo
Quadro 2 - Principais medidas nas estatais
Medida
Objetivo
Alcance
Alienação de ativo não operacional das estatais não financeiras (Decreto 2.033)
Vender ativos não produtivos para abater dívida ou incrementar investimentos
Estatais não financeiras
Fixa quadro das estatais (Resolução 8 do CCE)
Conter despesas administrativas e elevar a produtividade
Todas as estatais
Vantagens e benefícios limitados aos valores mínimos legais, tais como adicional de férias, horas extras, adicional sobre aviso, adicional noturno; periculosidade, insalubridade; aviso-prévio, antecipação do 13º salário e devolução antecipada de férias (Resolução 9 do CCE)
Diminuir gastos e benefícios existentes
Basicamente novos empregados
Normas para contratação de serviços (Resolução 10 do CCE)
Extinguir indexação nos contratos de serviços e utilização de referência de mercado
Todas as estatais federais
Controle de gastos em salários com a PDG - Proposta de Despesas Globais (Decreto 2.032)
Limitar o crescimento das despesas de pessoal a 50% da variação do IGP-DI
Todas as estatais submetidas ao CCE
Fonte: Diário Oficial da União (DOU), de 14/10/96.
Elaboração: DIEESE - Subseções, FENAE e Sindicato dos Bancários de Curitiba e Região.
Com o "pacote", a gestão de pessoal decorrente da implementação das medidas em questão será mais difícil, pois deverá ser mais rígida e terá menos instrumentos capazes de possibilitar uma relação mais serena e de maior confiança entre a administração e os empregados. O caráter imperativo das medidas receitadas para aplicação nas estatais dificulta, quando não inviabiliza, a interlocução com a representação dos empregados e avança na destruição dos elementos eventualmente existentes de gestão participativa. Ao colocar ênfase na drástica redução de despesas e na tentativa de classificar como "privilégios" as vantagens acima do mínimo estabelecido pela legislação conseguidas pelo funcionalismo, as empresas são levadas a um confronto com os funcionários e perdem oportunidades de instaurar um clima motivador de maior comprometimento nas estatais. Para melhorar o desempenho dessas empresas, existem outros caminhos, já experimentados em negociações coletivas em algumas estatais, onde, por ocasião da data-base, foi possível discutir e chegar a acordos entre as partes, ainda que parcialmente insatisfatórios, com relação às perspectivas da empresa e da gestão de pessoal, em particular.
O "pacote" e as teorias de administração defendidas pelo próprio governo
Cabe destacar ainda que a lógica do "pacote" no que diz respeito à gestão das estatais entra em choque até mesmo com concepções atuais sobre administração, ostensivamente apresentadas pelo próprio governo como caminhos a serem adotados para a modernização da administração pública no país. Essas concepções apontam para uma descentralização do poder, no sentido de que os Conselhos de Administração das empresas indiquem as metas e as diretrizes estratégicas, deixando aos administradores autonomia para traduzir essas orientações no dia-a-dia das empresas. A avaliação da direção estratégica da empresa, segundo essas concepções, deveria se basear nos indicadores de desempenho e nos resultados globais alcançados e não na obediência a um receituário prefixado, que tira autonomia das direções e preconiza uma administração centralizada, pouco ágil e eficiente.
Não é essa a lógica das resoluções do CCE e dos decretos do "pacote" que dizem respeito às estatais (ver quadro 2). Eles reduzem a autonomia dos dirigentes das estatais na gestão das empresas, ao determinar ações tópicas, regras e limitações a serem seguidas de forma imperativa para todas as empresas estatais. Tais ações poderiam até ser adotadas, eventualmente, pela direção de uma ou outra estatal, dependendo de uma análise da situação econômico-financeira, das relações trabalhistas e da cultura da empresa, mas, sem dúvida, não cabem de forma generalizada para todas as organizações, que se encontram em situações diferentes entre si.
Em conseqüência do "pacote", portanto, há de se esperar tentativas de alteração unilateral do regulamento de pessoal e do plano de cargos e salários, por parte das estatais, visando a retirada das vantagens não previstas em lei, bem como dos demais elementos que implicam um crescimento automático das despesas com pessoal. Tais tentativas, fundamentadas em argumentos de cunho economicista, não garantirão, necessariamente, uma melhora da situação econômico-financeira da empresa, nem de sua competitividade, pois não conseguem dar conta de uma visão sistêmica da organização.
A implementação das medidas do "pacote" pode também ser lida a partir de uma possível ampliação do projeto de privatização, pois, ao reduzir as obrigações das empresas para com seus empregados, deve incentivar o interesse de aquisição das estatais por parte da iniciativa privada.
Outra conseqüência importante do "pacote" para o funcionalismo das estatais é a fixação de um teto percentual para o crescimento de despesas de pessoal no ano de 1997, equivalente a 50% do Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI) da Fundação Getúlio Vargas, relativo aos doze meses imediatamente anteriores à data-base da categoria. Trata-se de um teto punitivo para os empregados das estatais, pois a fixação do percentual de 50% do IGP-DI explicita ainda mais a intenção do governo de rebaixar o poder aquisitivo do salário dos funcionários públicos.
Mais que isso, o estabelecimento desse teto nega as bases da "livre negociação", que deveria pautar a negociação trabalhista, segundo a lei que criou a nova moeda e determinou a desindexação nos contratos e nos acordos coletivos de trabalho. Nega, também, outra referência para concessão de reajustes salariais, que é constituída pela situação econômico-financeira de cada empresa estatal, conforme explicitado pelo Executivo e pela Justiça do Trabalho, em várias oportunidades nos últimos meses. Agindo dessa forma, o governo federal contradiz até mesmo seu próprio discurso.
DIEESE - Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-Económicos
