ALGUMAS CONSIDERAÇÕES INICIAIS SOBRE O PACOTE DE AJUSTE FISCAL (10.11.97)
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1. Introdução
Desde o início de 1992, o Brasil vinha adotando uma política de manutenção da taxa de juros em patamares elevados, garantindo a entrada de capital financeiro, que ingressava no país em busca de melhores remunerações. Este montante de capital permitiu ao governo um superávit de reservas cambiais, uma das garantias à implantação posterior do Plano Real.
Este Plano está apoiado na chamada âncora cambial, mecanismo construído a partir da sobrevalorização da moeda nacional em relação ao dólar. As taxas de juros, após o Plano, continuaram fixadas em patamares elevados, e o fluxo de capital externo foi mantido.
A adoção de uma taxa de câmbio sobrevalorizada, combinada com a política de redução intempestiva das alíquotas, estimulou as importações e fez com que as exportações ficassem estagnadas, resultando um saldo deficitário crescente da balança comercial a partir do final de 1994. No entanto, o equilíbrio do balanço de pagamentos foi mantido pelos capitais externos que entravam no país, atraídos por uma alta taxa de juros, criando uma forte dependência em relação ao setor externo e aguçando os problemas da dívida pública interna.
Em dezembro de 1994, o México passou por um forte abalo no seu plano de estabilização econômica, devido a uma sobrevalorização de sua moeda e déficits de transações correntes crescentes, que geraram uma forte corrida contra a moeda mexicana. Essa crise se propagou por toda a América Latina e ficou conhecida como "Efeito Tequila", só superada graças ao apoio dos EUA e do FMI.
A economia brasileira não deixou de sentir o "Efeito Tequila" e, depois de alguma demora devido à mudança de governo e avaliações distintas das autoridades econômicas quanto à gravidade da situação, ocorreram importantes rearranjos na política econômica pós-Real. Houve um forte arrocho na política monetária e creditícia e uma mudança na política cambial, com a desvalorização da moeda nacional em torno de 6% e introdução da política de bandas cambiais, que na prática introduz uma flexibilidade programada e desvaloriza a moeda nacional, inclusive acima da variação dos preços no atacado.
Essa tomada de consciência das autoridades se deu após o início de uma fuga de capitais do país, que reduziu rapidamente o volume de reservas internacionais. Após as medidas, a economia se desacelerou e a crescente sobrevalorização da moeda foi interrompida e parcialmente revertida. Passado o "Efeito Tequila", manteve-se o risco da crescente fragilidade externa da economia brasileira, expresso nos déficits de transações correntes do país financiados por capitais especulativos em busca de juros generosos, pagos pelo contribuinte brasileiro.
Hong Kong é o estopim da nova crise - precedida pelos problemas enfrentados pelos demais "tigres asiáticos"- com a quebra da sua bolsa, que espalhou pânico e fortes especulações pelo mundo todo. As bolsas brasileiras sofreram uma queda em função tanto do ajuste das carteiras de aplicações dos especuladores internacionais, que precisaram realizar vendas para pagar dívidas em outras praças financeiras pelo mundo, como pelo "Efeito Sinuca - Bola da Vez", que implica expectativas de ajustes na política econômica brasileira, como de fato acabou ocorrendo, num processo de profecia auto-cumprida.
2. Antecedentes Imediatos
Diante da fragilidade e dos limites estabelecidos pela política econômica brasileira, o governo decidiu aumentar fortemente a taxa de juros e, agora, editar esse conjunto de medidas que intitulou "Ajuste fiscal e competitividade".
Sendo um pacote fiscal, tem como objetivo a redução das despesas e o aumento das receitas do governo, visando aumentar o superávit primário das contas do governo (antes do pagamento dos juros).
Intenciona criar condições para o enfrentamento da instabilidade monetária derivada do início de um ataque especulativo ao real e é complementar ao aumento brutal da taxa de juros da economia, levado a efeito logo após a queda da Bolsa de São Paulo, golpeada a partir de Hong-Kong.
As indagações sobre o pacote fiscal devem ser precedidas de resposta a outra pergunta: por que o aumento da taxa de juros?
O Governo aumentou as taxas de juros para garantir remuneracão elevada ao capital especulativo e evitar que um volume ainda maior de recursos deixe o país e, de quebra, tentar sustentar ou reduzir a procura por dinheiro inter NAMEnte através da diminuição das compras à crédito e da diminuição dos investimentos. Um efeito indireto do aumento da taxa de juros no Brasil seria a intensificação da captação de recursos internacionais para o financiamento de atividades produtivas internas, a depender da disponibilidade internacional. O objetivo maior, no entanto, é o de manter defensivamente o estoque de reservas no Banco Central.
Entretanto, o principal ator afetado pelo aumento das taxas de juros é o próprio Governo, por causa da sua dívida mobiliária interna. Cada ponto percentual de aumento da taxa de juros implica um aumento do dispêndio gover NAMEntal com juros da ordem de 2 bilhões de reais mensais. É o efeito bumerangue.
Como o Governo não tem dinheiro de sobra no orçamento, resta apanhar dinheiro na sociedade mediante a venda de títulos públicos e privatização. Assim, estas medidas de ajuste fiscal constituem a fase dois da reação gover NAMEntal à instabilidade econômica especulativa.
A equação é simples:
Governo aumenta a taxa de juros ( aumenta o gasto do Governo com juros ( aumenta o déficit orçamentário ( Governo baixa pacote para reduzir suas despesas e aumentar suas receitas ( a sociedade paga.
Em outras palavras: as medidas deste pacote fiscal, nas atuais circunstâncias, significam transferir dinheiro da sociedade - antes destinado ao consumo das famílias, empresas, poupança ou consumo do governo - para o pagamento da remuneração do capital especulativo, o que revela a fragilidade do atual modelo econômico.
Havia alguma alternativa para o Governo além de elevar a taxa de juros?
A este respeito, cabe lembrar que economistas de todos os lados - menos os do lado do governo - vêm há tempos alertando para a fragilidade das nossas contas externas, atreladas à âncora cambial (sobrevalorização da nossa moeda) estabelecida pelo Plano Real e dependentes de importante parcela de capitais especulativos, que é considerado dinheiro de "má qualidade". O Governo parecia estar imune aos humores do capital internacional. Parecia que o nível já elevado das taxas de juros internas seria suficiente para garantir que o capital especulativo ficasse aqui para sempre. Diante do ataque às principais bolsas do mundo, com o recorde de queda da Bolsa de São Paulo, o Governo cedeu, mas não aos conselhos dos economistas brasileiros e sim à pressão do capital especulativo internacional.
3. As Medidas
3.1. NO ÂMBITO FISCAL
a) Redução das despesas do setor público
Grande parte da redução prevista incidirá sobre as despesas de pessoal do setor público - manutenção do arrocho salarial do servidor (que não terá reajustes pelo quarto ano consecutivo), demissão e redução de funções gratificadas. Além disso, reduzirá em 15% todas as despesas gover NAMEntais no orçamento de 1998, afetando negativamente os serviços públicos. As medidas prevêm a exclusão de corte nas áreas da saúde, educação, assistência social e reforma agrária, no entanto, não se pode avaliar o quanto estas áreas serão poupadas efetivamente.
Entretanto, cabe ressaltar que uma das medidas previstas é a redefinição dos limites de concessão de crédito para estados e municípios pelo sistema bancário, através da Antecipação de Receita Orçamentária (ARO) e Dívida Fundada. Uma consequência previsível dessa restrição é a menor disponibilidade de recursos para custeio e investimento nos estados e municípios, o que poderá afetar aquelas áreas excluídas do corte no âmbito federal. Para muitos municípios também implicará falta de recursos para pagamento do décimo-terceiro salário do funcionalismo, inclusive devido ao aumento do dispêndio derivado da elevação da taxa de juros.
As consequências da redução das despesas do governo têm efeito recessivo, quer seja pela redução do poder de compra do salário do servidor público, quer seja pela redução do consumo e do investimento do governo.
b) estatais: aumento das receitas do Governo, redução das despesas das empresas e privatizações
O Governo aprofunda a sua política em relação às estatais: arrocho salarial, redução de investimentos, intensificação do processo de privatização (inclusão do setor de saneamento, Instituto de Resseguros do Brasil e rodovias federais) e venda de imóveis da União e da Rede Ferroviária Federal. É o processo de privatização levado ao nível do desespero.
Entre as medidas inclui-se a que propõe o aumento da receita do Governo oriunda das estatais através de impostos e dividendos, possivelmente também com aumento de tarifas.
Conseqüências: Os efeitos da redução de salários, custeio e de recursos para investimentos das estatais são recessivos, e os recursos advindos das privatizações não oferecem efeito compensatório porque são destinados ao abatimento da dívida e não a novos investimentos.
c) incentivos fiscais
Redução dos incentivos fiscais às regiões Norte e Nordeste e ao setor de informática, tendo como conseqüências a inibição de investimentos produtivos nas respectivas regiões - portanto, tendo efeito recessivo e concentrador - e a criação de problemas para o esforço de atualização do país no setor de informática.
d) elevação da carga tributária
Os efeitos da elevação do IPI têm significativo impacto, não apenas na arrecadação do Governo como também na redução do consumo de automóveis. A questão é saber se o efeito redutor do consumo (alta do IPI + alta taxa de juros) não vai anular o efeito do aumento da alíquota.
Um impacto maior tem o aumento da alíquota do imposto de renda de pessoa física 1 . Produzindo efeitos a partir de janeiro de 1998, tem caráter recessivo na medida em que diminui o poder de compra, principalmente da classe média. No entanto, desde já cria expectativas negativas nos consumidores e comerciantes, particularmente às vésperas do Natal e Ano Novo.
O efeito combinado da elevação dos juros com o aumento da alíquota do imposto de renda pode resultar numa sinergia negativa em que 2 + 2 será menor do que 4, ou seja, poderá provocar redução de consumo, com repercussões desfavoráveis na arrecadação do governo, anulando, no todo ou em parte, o aumento da arrecadação.
3.2. IMPACTO SOBRE OS PREÇOS NO ICV -DIEESE
As medidas adotadas pelo governo, no item "Receitas" trazem "elevações temporárias" dos preços de derivados de petróleo (gasolina, diesel e GLP) e do álcool. Estes aumentos - nos combustíveis em São Paulo com alta de 6,3% e GLP de 5,09% - têm impacto imediato no Índice de Custo de Vida. O combustível é um item de grande peso no ICV (5,382%). O aumento de 6,3% implica uma contribuição de 0,34% no ICV, que será repartida nos índices de novembro e de dezembro deste ano. Já o GLP, com peso de 0,493%, terá efeito menor - contribuição de 0,03% - também influindo no ICV no mesmo período que os combustíveis.
As revisões das alíquotas do IPI, com elevações imediatas sobre os automóveis e bebidas, poderão ter algum impacto no índice de preços, mas não será imediato. No entanto, a retração do consumo poderá inibir a alta nos preços destes bens, principalmente dos automóveis.
Contudo, o impacto no índice poderá ser contrabalançado por outros itens, cujos preços poderão permanecer estáveis ou mesmo sofrer redução, como alimentos, vestuário e bens duráveis. Este comportamento seria semelhante ao já apresentado nos últimos meses.
Além disso, a redução da massa de salários (por efeito do aumento do desemprego e do aumento do IR na fonte a partir de janeiro de 98) terá efeito inibidor do consumo, pressionando os preços para baixo.
A taxa anual para 1997, ao que tudo indica até o momento, não deverá ser maior que o patamar atual (6,45%), podendo até ser inferior, a não ser que haja reajuste de tarifas públicas, podendo causar um impacto no índice, especialmente em 1998. Contudo, as indicações são de que o ajuste das empresas não será via preços, dada a inexistência de maior pressão do lado da demanda.
3.3. NO ÂMBITO DA POLÍTICA COMERCIAL
As medidas relativas às compras externas (limite no Free Shop e aumento na taxa de embarque) têm impacto irrisório e servem apenas para criar efeito psicológico nos nossos sacoleiros e ávidos consumidores externos.
As medidas mais significativas são:
- permissão para os produtores de insumos operarem com ACC (antecipação de contrato de câmbio). Qual a vantagem disso? O produtor recebe antecipadamente, em dólares, o valor de sua venda futura e pode aplicar esse dinheiro no Brasil, recebendo altas taxas de juros e, portanto, aumentando o valor de sua receita.
- regulamentação do seguro de crédito à exportação
- manutenção das isenções tributárias para remessas ao exterior decorrentes de contratos de exportações e captação de recursos externos
- fundo de aval para pequena e média empresa para fomentar exportações
Poderá haver, com as medidas acima, impactos positivos sobre o setor exportador. Entretanto, não é possível estimar o nível de crescimento da produção e emprego nas empresas voltadas para o setor externo como contrapeso aos efeitos recessivos de outras medidas, mesmo porque estes efeitos não são imediatos.
É possível dizer que as medidas de permissão de contratação de ACC (antecipação de contratos de câmbio) e manutenção das isenções tributárias para quem pega dinheiro no exterior procuram induzir ao aumento da captação externa para aumentar o volume de reservas.
3.4. IMPACTO SOBRE O MERCADO DE TRABALHO
O custo social a ser pago por estas medidas é muito alto. Em 1995, já tivemos uma forte desaceleração da atividade econômica combinada com elevação do desemprego, principalmente o industrial e, em 1996, a volta do secular processo de concentração de renda. Agora, novamente, haverá uma conta a ser paga pela sociedade e os trabalhadores em particular, na forma de desemprego sem precedentes na história recente, queda dos rendimentos reais dos ocupados, aprofundamento da concentração de renda e queda na oferta de serviços públicos, devido ao corte nos gastos do governo. É preciso ressaltar também que setores econômicos que vêm sendo fragilizados nos últimos anos com a abertura muito rápida da economia brasileira, mesmo considerando as medidas de estímulo às exportações tomadas no pacote fiscal, sofrerão de forma significativa com a elevação brutal dos juros reais e a conseqüente queda da atividade econômica. Estes setores caminharão rapidamente para um processo de crescente inadimplência.
4. Considerações Finais
Apesar da perda importante de reservas internacionais, o país sequer chegou a ser alvo direto de um ataque contra a moeda nacional. O rescaldo da crise de Hong Kong já foi suficiente para sinalizar a nossa real fragilidade externa. As medidas adotadas pelo governo, como a elevação das taxas de juros reais e o ajuste fiscal, operam no sentido de reduzir as possibilidades de ataque especulativo à moeda.
O inaceitável é que essas medidas, principalmente as fiscais, sejam tomadas apenas após o fracasso da "aposta" gover NAMEntal de que o país poderia conviver até 1999 com o "iceberg" externo se avolumando no horizonte e só então realizaria os ajustes necessários de rumo na economia!
O Governo tentou "trancar a porta depois de ter sido roubado". Ainda assim, não se pode afirmar que as medidas eliminam a vulnerabilidade da economia brasileira às condições internacionais. Isso dependerá do volume de recursos gerado pelas exportações e pelo resultado das contas internas. Ainda assim, a manutenção da âncora cambial, no atual nível, poderá não alterar significativamente o grau de vulnerabilidade da economia brasileira a um ataque especulativo internacional, dada a crescente dependência do financiamento externo.
Notas:
1 Pode haver mudança nas negociações com o Congresso no que diz respeito ao imposto de renda.
DIEESE - Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-Económicos
1. Introdução
